淺談稽徵經濟原則
文/財稅脈動編輯群:黃智謙律師(國立中正大學財經法律研究所財稅法組碩士)
壹、學說見解
    稽徵經濟原則的起源,導因於稅捐之課徵具有大量行政之特徵,相對於行政資源的有限性,勢必需要有效率地運用有限的行政資源,始能完整實現稅捐之課徵。因此,在此一條件下,稽徵機關在課徵稅捐時,除了必須透過類型化的行政規則將行政決定加以統一外,在結果上,也容許稽徵機關得在判斷的證明強度上有所降低,並透過納稅義務人事後的舉證推翻,來維持課稅的正確性。而在具體實踐上,可透過簡化稅法規定並提高透明度、利用代徵或間接稅制度以減少申報單位、將稅稽類型化或概數化、運用推計課稅與查定課徵、以自動報繳作為稽徵方法、書審核定自動報繳案件、利用擬制移轉行為定性加以分配舉證責任,來實現稽徵經濟原則[1]
    學者認為[2],稽徵經濟原則的憲法依據為第23條之比例原則,特別在於手段必要性與經濟性的層面上。蓋稽徵經濟原則旨在有效率地課徵稅捐,更具體而言,可分為簡化稅法、降低徵納成本及平等課徵三者,為達成此一目的,應採取有助於行政資源有效分配的手段,該手段在相同達成目的的方法中,應為對納稅義務人權利侵害最小者,且採取之手段與損害間不得顯失均衡。
    稽徵經濟原則雖然可謂為稅法的三大支柱之一[3],但其實踐往往對於納稅義務人有較不利的影響,如推濟課稅、課予代徵義務、舉證責任的轉移等,若過度擴張此原則的適用,將造成納稅義務人在稅捐申報程序上以及稅捐實質義務上產生過度的稅捐負擔。因此,學者認為[4],稽徵經濟原則的界線應為稅捐法定主義以及實質課稅原則,在稅捐法定主義的面向上,避免稽徵機關過度依賴行政規則將稅捐課徵過度類型化而有違稅捐法律的立法本旨;而在實質課稅原則面向上,稽徵經濟原則的特徵為「棄實從虛」,而實質課稅原則的特徵為「棄虛從實」,若稽徵經濟原則過度將個案的事實擬制為特定類型事實,或為降低稽徵成本而採取間接稅制,但實際上未保障納稅義務人的轉嫁機會等情形,將違反課稅事實認定的真實性,造成課稅要件的漏洞,而與稅捐應表現個人負擔能力的本質相違。
貳、實務見解
一、公益導向的稽徵經濟原則
    稽徵經濟原則在釋憲實務上亦可看出端倪,從文義上來看,大法官較常使用「稽徵成本」來表達稽徵經濟原則之意旨。如司法院釋字第537號認為稅捐申報協力義務的正當性,係考量稅捐案件量大,且得減免事項為納稅義務人所詳知,賦予其於稅捐核課時,有申報協力義務,將有效降地稽徵成本之耗費[5]
    惟大法官在審查時,不必然使用「稽徵成本」等明確文字,而是在行文間透露稽徵經濟原則之重要性。如司法院釋字第317號認為扣繳義務人之所以負有此項申報義務,係由於由每位納稅義務人向國家申報稅捐,將耗費更多成本及資源,而由扣繳義務人扣繳,如私人企業對其員工之所得稅申報先行扣繳,將節省稽徵成本,使國家之課稅權能夠完整實現[6]。在節省稽徵成本之面向上,係節省國家實現課稅權所需耗費之資源,為公共利益之消極不減損;在實現課稅權之結果上,係更有效率地充裕國家財政,為公共利益之積極增進,故可謂稽徵經濟原則乃公共利益之具體實踐之一。
二、稽徵經濟原則的界線
    雖然稽徵經濟原則的目的在於公共利益之增進,但此原則並非毫無界線,此項意旨於釋憲實務上亦有加以闡明。如司法院釋字第593號認為立法者為實現稽徵經濟原則,得賦予稽徵機關就稽徵成本之考量,設計稅捐課徵制度。但基於法治國原則,稽徵機關仍不得逾越立法者之授權範圍,以符合法律保留原則之意旨。
    而在立法者自行立法的情況下,使用稽徵經濟原則之界線,參照司法院釋字第673號,即要求立法者僅得於合於憲法第23條之比例原則下,以稽徵經濟原則為立法設計。又稽徵經濟原則與基本權利之競合,如釋字第663號與第701號,大法官認為立法者雖得考量稽徵成本而為立法,但如對納稅義務人之生存權及訴訟權有逾越比例之限制,自有為憲法第15條、第16條及第23條之保障意旨。
    此外,憲法第7條之平等原則亦為稽徵經濟原則之界線之一,如司法院釋字第697號認為雖然立法者得考量稽徵成本,而僅對設廠製之清涼飲料品課稅,但對於設廠製之產品課稅;對非設廠之手工或機具調製之產品不予課稅,已形成差別待遇,須依憲法第7條平等原則加以審查。然而,在審查上,大法官僅要求立法須具備合理之目的,手段及目的間之關聯非恣意已足,顯見對於審查密度係採取低密度之合理審查。
 
[1] 黃茂榮,稅法總論,增訂三版,植根,2012年3月,頁589以下。
[2] 同前註53,頁591。
[3] 三大支柱指量能課稅原則、稅捐法定主義以及稽徵經濟原則,參閱黃茂榮,稅法總論增訂,三版,植根,2012年3月,頁590以下。
[4] 同前註55,頁633以下。
[5] 相同意旨,可參照司法院釋字第593號、第663號、第696號、第697號、第701號。
[6] 相同意旨,可參照司法院釋字第327號、第673號。